ช่วงนี้เรื่องข้าวดูจะเป็นเรื่องที่คนไทยให้ความสนใจเป็นพิเศษ คนที่ไม่ได้อยู่ในวงการข้าวก็ยังซึมซับข้อมูลโครงการรับจำนำข้าวและการระบายข้าวของรัฐบาลไทยกันไม่มากก็น้อย ไม่เว้นแม้กระทั่งเพื่อนสนิทคนหนึ่งของผมที่ยังอุตส่าห์ไลน์มาถามเมื่อหลายวันก่อนว่า “ที่มีข่าวว่าจีนซื้อข้าว 1 ล้านตันน่ะ เอาไปทำอะไร?” ซึ่งเล่นเอาผมงงกับคำถามนี้ไปด้วยอยู่พักหนึ่ง ใจก็นึกอยู่ว่าเป็นคำถามคำผวนอะไรเทือกนั้นหรือเปล่า หรือเพื่อนผมล้อเล่นอะไรอยู่หรือเปล่า ผมนึกดีใจที่เพื่อนของผมคนนี้ซึ่งไม่ได้อยู่ในวงการข้าวหรือสนใจเรื่องการเมืองแบบเข้าเส้นเลือด ก็ยังให้ความสนใจในปัญหาของประเทศและชาวนาในปัจจุบัน ยิ่งกว่านั้น คำถามดังกล่าวก็ทำให้ผมคิดว่าคงมีคนไทยอีกมากมายที่อยากรู้เรื่องตลาดข้าวจีน ผมเลยขอรวบรวมข้อมูลการผลิตและตลาดข้าวจีนมาเล่าให้พวกเราได้อ่านกัน ...

การผลิตข้าวของจีน

พื้นที่เพาะปลูก ... ลดใน ขยายนอก ข้าวนับเป็นธัญพืชที่สำคัญที่สุดในจีน โดยใช้พื้นที่เพาะปลูกราวร้อยละ 27-29 ของพื้นที่การเพาะปลูกธัญพืชของจีนโดยรวม และคิดเป็นสัดส่วนราวร้อยละ 20 ของพื้นที่การเพาะปลูกโดยรวมของโลก ทั้งนี้ พื้นที่เพาะปลูกข้าวโดยรวมมีแนวโน้มลดลงเล็กน้อยในช่วงกว่า 30 ปีที่ผ่านมาเพื่อแบ่งปันให้แก่การเพาะปลูกพืชประเภทอื่น ขณะเดียวกัน หากพิจารณาในรายละเอียดก็พบว่า สัดส่วนพื้นที่เพาะปลูกข้าวทางตอนเหนือ ซึ่งเป็นแหล่งเพาะปลูกข้าวเมล็ดสั้น (Japonica) มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นถึง 3 เท่าตัว จากร้อยละ 6 เป็นร้อยละ 18 ขณะที่พื้นที่เพาะปลูกข้าวพันธุ์ผสม (Hybrid) ในจีนก็เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จากร้อยละ 14 ในปี 2523 เป็นร้อยละ 50 ในปี 2543 และเพิ่มขึ้นเป็นกว่าร้อยละ 60 ของพื้นที่ปลูกข้าวโดยรวมของจีนในปัจจุบัน

นอกจากนี้ จีนยังสนับสนุนส่งเสริมให้ประเทศอื่น ๆ เพิ่มพื้นที่การเพาะปลูกข้าวพันธุ์ผสมอีกด้วย โดยนับแต่ปี 2550 จีนได้ส่งออกข้าวพันธุ์ผสมที่คิดค้นขึ้นไปยังต่างประเทศเป็นจำนวนรวมนับแสนตัน อาทิ สหรัฐฯ เวียดนาม ปากีสถาน และอินเดีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของเวียดนาม ซึ่งเริ่มนำเข้าและปลูกข้าวพันธุ์ผสมนับแต่ปี 2537 การปลูกข้าวพันธุ์ลูกผสมให้ผลผลิตสูงกว่าข้าวพันธุ์ท้องถิ่นถึงร้อยละ 20 ทำให้เวียดนามขยายพื้นที่การเพาะปลูกข้าวพันธุ์ใหม่อย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้เวียดนามสามารถลดต้นทุนการเพาะปลูกข้าวและเปลี่ยนสถานะจากการเป็นประเทศผู้นำเข้ามาเป็นผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ของโลกอย่างรวดเร็ว

นี่ยังไม่นับรวมถึงการที่รัฐวิสาหกิจจีนออกไปลุยทำแปลงเพาะปลูกธัญพืชขนาดใหญ่ในต่างประเทศ อาทิ โครงการเพาะปลูกข้าวโพดและปศุสัตว์ของ Xinjiang Construction and Production Corporation ในยูเครน ซึ่งนับเป็นโครงการที่มีขนาดใหญ่เป็นสองเท่าของที่เคยมีมา จนหลายคนคิดว่านี่จะเป็นยุคใหม่ด้านการเกษตรของจีนในต่างประเทศ ขณะเดียวกัน จีนยังใช้เครือข่ายออกไปจัดหาสินค้าเกษตรในต่างประเทศ เพื่อให้มั่นใจว่าจีนจะไม่ขาดแคลนผลผลิตทางการเกษตร เช่น ในปี 2554 คอฟโค้ (COFCO) ได้จัดเตรียมเงินทุนสำรองไว้ราว 10,000 ล้านเหรียญสหรัฐฯ สำหรับการออกไปควบรวมกิจการต่างชาติในช่วง 5 ปีหลังจากนั้น และยังรุกออกไปประมูลธัญพืชและสินค้าเกษตรอื่นจากต่างประเทศอย่างต่อเนื่อง อาทิ เนเธอร์แลนด์ รัสเซีย บราซิล อาร์เจนติน่า แคนาดา และออสเตรเลีย รวมทั้งการจัดซื้อข้าวจากไทย

ผลผลิตมากที่สุดในโลก ... เพิ่มขึ้น แต่ไม่พอ จีนนับเป็นผู้ผลิตข้าวรายใหญ่สุดของโลก โดยมีผลผลิตเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและมีปริมาณมากกว่า 140 ล้านตันในปี 2556 คิดเป็นสัดส่วนราว 1 ใน 3 ของผลผลิตโดยรวมของโลก ประการสำคัญ จีนสามารถเพิ่มผลผลิตต่อพื้นที่ได้อย่างต่อเนื่องและนับเป็นหนึ่งในประเทศที่มีผลผลิตข้าวต่อพื้นที่สูงที่สุดในโลก ทั้งนี้ ผลผลิตข้าวของจีนมีสัดส่วนราวร้อยละ 45 ของผลผลิตธัญพืชของจีนโดยรวมในปัจจุบัน

ในเชิงโครงสร้าง ผลผลิตข้าวของจีนได้เปลี่ยนหน้าตาไปอย่างมากในช่วงกว่า 3 ทศวรรษที่ผ่านมา กล่าวคือ ในภาพรวม จีนมีสัดส่วนผลผลิตข้าวเมล็ดยาวลดลง ขณะที่ผลผลิตข้าวเมล็ดสั้นเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในช่วงทศวรรษ 1980 ผลผลิตเกือบร้อยละ 90 เป็นข้าวเมล็ดยาว ลดลงเหลือราวร้อยละ 80 ในช่วงทศวรรษ 1990 และเหลือร้อยละ 70 ในช่วงทศวรรษ 2000 ซึ่งส่วนหนึ่งเนื่องจากการปรับเปลี่ยนขนาดพื้นที่การเพาะปลูก โดยจีนลดพื้นที่การเพาะปลูกข้าวเมล็ดยาว (Indica) และหันไปเพาะปลูกข้าวเมล็ดสั้นมากขึ้น

ท่านผู้อ่านอาจสงสัยว่าทำไมจีนหันไปเพาะปลูกข้าวเมล็ดสั้นมากขึ้น ผมคิดว่ามีหลายสาเหตุ

ประการแรก แม้ว่าจีนจะเป็นประเทศที่มีขนาดใหญ่ในเชิงภูมิศาสตร์ แต่พื้นที่เพาะปลูกมีค่อนข้างจำกัด บางพื้นที่เป็นเทือกเขาบ้าง ทะเลทรายบ้าง และแม้จะมีแม่น้ำขนาดใหญ่หลายสายและพัฒนาโครงข่ายการกระจายน้ำ แต่หลายพื้นที่ก็ยังขาดแคลนน้ำเพื่อการเพาะปลูก โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าวที่ต้องใช้น้ำในปริมาณมาก

ประการที่สอง จีนต้องการใช้พื้นที่เพาะปลูกธัญพืชหลายประเภทเพื่อป้อนปากท้องคนและสัตว์ รวมทั้งโรงงานอุตสาหกรรมเกษตรแปรรูป ว่าง่าย ๆ แม้ว่าข้าวจะเป็นสินค้าหลักแต่ก็ต้องแย่งพื้นที่เพาะปลูกที่มีอยู่อย่างจำกัดกับธัญพืชอื่นเช่นกัน

ประการที่สาม ในอดีต จีนมีพื้นที่ทางตอนเหนือที่รกร้างและไม่ได้ใช้ประโยชน์ขนาดใหญ่ และด้วยข้อจำกัดด้านสภาพอากาศ ก็ไม่สามารถเพาะปลูกพืชเกษตรอื่นได้มากนัก แต่สามารถเพาะปลูกข้าวเมล็ดสั้นได้ดี รัฐบาลจีนก็เลยสนับสนุนให้ใช้ประโยชน์จากพื้นที่ทางตอนเหนือเพื่อการเพาะปลูกข้าว

ประการสุดท้าย ในเชิงของการแข่งขัน ประเทศผู้ผลิตข้าวเมล็ดสั้นในภูมิภาคส่วนใหญ่มีต้นทุนการผลิตที่สูงกว่าหรือมีข้อจำกัดด้านการผลิตที่มากกว่าเมื่อเทียบกับข้าวของจีน อาทิ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และมองโกเลีย ข้าวเมล็ดสั้นของจีนจึงมีโอกาสในการส่งออกไปยังตลาดประเทศใกล้เคียงในอนาคต

ในเชิงคุณภาพ จีนมีการพัฒนาด้านการเพาะปลูก จัดเก็บ และแปรรูปข้าวที่มีคุณภาพให้ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง ผู้อ่านบางท่านอาจเคยได้ยินนักธุรกิจไทยที่มาบุกตลาดจีนในยุคแรกถ่ายทอดประสบการณ์เรื่องข้าวปนกรวดมาแล้วบ้าง และเล่าว่านั่นเป็นหนึ่งในเหตุผลว่าทำไมเราจึงเห็นคนจีนรุ่นเก่าฟันแตก แต่ผู้ประกอบการข้าวรายใหญ่ในปัจจุบันต่างหันมาใส่ใจกับตลาดระดับกลางบนและการสร้างตราสินค้ามากขึ้น ไม่เพียงแต่เมล็ดข้าวที่มีคุณภาพดีขึ้น แม้กระทั่งบรรจุภัณฑ์ข้าวที่จำหน่ายในซุปเปอร์มาร์เก็ตและช่องทางจัดจำหน่ายสมัยใหม่อื่นนับว่าได้รับการพัฒนาอย่างหลากหลาย เช่น ในรูปถุงพลาสติกที่มีให้เลือกอยู่หลายขนาด บางรายไปไกลถึงขนาดทำเป็นถุง กล่อง หรือกระป๋องกระดาษเพื่อเน้นในเรื่องสิ่งแวดล้อม แถมยังมีการออกแบบที่ดี ทั้งในแง่สีสันความสวยงาม ความสะดวกในการขนย้าย (พร้อมหูหิ้ว) และการเปิดปิดบรรจุภัณฑ์ และการให้ข้อมูลเกี่ยวกับแบรนด์และวิธีการหุงข้าวเสร็จสรรพ

นโยบายความมั่นคงและอาหารปลอดภัย vs. การพึ่งพาตนเอง โดยที่ข้าวเป็นธัญพืชหลักของจีน ดังนั้น การพิจารณานโยบายธัญพืชโดยรวมของจีนก็สะท้อนภาพและเชื่อมโยงกับนโยบายข้าวของจีน ไว้อย่างแนบแน่น โดยนับแต่ปี 2549 จีนได้กำหนดเป้าหมายระดับการพึ่งพาธัญพืชไว้ที่อย่างน้อยร้อยละ 95 และต้องการคงเป้าหมายดังกล่าวไปจนถึงปี 2563

อย่างไรก็ดี ผลจากนโยบายความมั่นคงด้านอาหาร (Food Security) และอาหารปลอดภัย (Food Safety) ที่ดำเนินมาในช่วงหลายปีหลังนี้ทำให้รัฐบาลจีนพยายามผลักดันและส่งเสริมการพัฒนาด้านอุปทาน โดยหันมาให้ความสำคัญในด้านคุณภาพและความปลอดภัยมากขึ้น และปรับลดเป้าหมายผลผลิตลง จนมีกระแสข่าวว่า ผลผลิตธัญพืชภายในประเทศของจีนในบางปีต่ำกว่าระดับร้อยละ 90 เสียอีก แถมในปี 2556 คณะมนตรีแห่งรัฐ (State Council) ของจีนก็ยังได้ปรับลดเป้าหมายการเพาะปลูกธัญพืชในช่วงปี 2557-2563 ลงเหลือ 550 ล้านตัน จากเดิม 602 ล้านตัน

แม้ว่านักวิชาการในอีกขั้วหนึ่งมองว่า จีนไม่จำเป็นต้องรักษาระดับการพึ่งพาตนเองไว้สูงนัก เพราะได้ขยายการลงทุนไปเพาะปลูกในต่างประเทศและกระชับสายสัมพันธ์กับแหล่งซัพพลายธัญพืชกับหลายประเทศแล้ว ซึ่งจะช่วยให้สามารถจัดสรรพื้นที่เพาะปลูกที่มีอยู่อย่างจำกัดไปให้สินค้าเกษตรอื่นได้มากขึ้น ขณะเดียวกัน โดยที่คนจีนมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวเพิ่มขึ้น และรัฐบาลจีนตั้งเป้าหมายที่จะเพิ่มรายได้เฉลี่ยต่อหัวเป็น 10,000 เหรียญสหรัฐฯ ต่อปีภายในปี 2563 รายได้ที่สูงขึ้นจะส่งผลต่อพฤติกรรมการบริโภคของชาวจีน กล่าวคือ ชาวจีนจะบริโภคธัญพืชเพิ่มขึ้นในอัตราที่น้อยกว่าการเพิ่มขึ้นของรายได้ และใส่ใจเรื่องคุณภาพมากขึ้น

แต่ถึงกระนั้นก็ตาม ดูเหมือนข่าวผลผลิตที่ต่ำกว่าระดับการพึ่งพาตนเองตามที่กำหนดไว้จะปลุกกระแสความกังวลใจในเรื่องราคาและเสถียรภาพด้านอาหารให้หมู่หน่วยงานภาครัฐและผู้บริโภคชาวจีนในวงกว้างอีกครั้ง ส่งผลให้รัฐบาลจีนตัดสินใจหวนกลับมาสู่นโยบายการพึ่งพาตนเองด้านธัญพืชอีกครั้ง โดยในรายงานด้านนโยบายประจำปีหรือที่รู้จักกันในชื่อ “Document No. 1” ซึ่งนำเสนอโดยคณะกรรมการกลางพรรคคอมมิวนิสต์และคณะมนตรีแห่งรัฐเมื่อต้นปี 2557 ระบุถึงการเพิ่มระดับการพึ่งพาผลผลิตด้านการเกษตรของตนเอง โดยตั้งเป้าหมายการ “พึ่งพาธัญพืชภายในประเทศ 100%”

อย่างไรก็ดี หลายฝ่ายดูจะไม่มั่นใจว่าว่าจะสามารถบรรลุเป้าหมายดังกล่าวได้หรือไม่ เพราะเห็นว่าปัญหาการขาดแคลนน้ำและการปนเปื้อนของโลหะหนักในที่ดินเพาะปลูกที่มีสัดส่วนถึงร้อยละ 2.5 ของพื้นที่เพาะปลูกโดยรวมของจีนในระยะหลังกำลังกลายเป็น “ปัญหาใหญ่” และอาจเป็นอุปสรรคต่อการบรรลุเป้าหมายการพึ่งพาตนเองด้านการเกษตรในระยะยาว

โดยในส่วนของข้าว ผลจากการขาดแคลนน้ำก็ทำให้นักวิชาการบางส่วนประเมินว่าผลผลิตข้าวของจีนในปี 2557 จะอยู่ที่ราว 141.5 ล้านตัน ลดลงถึงร้อยละ -10.5 เมื่อเทียบกับของปีที่ผ่านมาเสียด้วยซ้ำ ขณะเดียวกันก็มีข้อมูลที่ระบุว่าจีนเป็นประเทศที่ใช้ปุ๋ยเคมีเพื่อการเพาะปลูกในสัดส่วนร้อยละ 30 ของ ปริมาณการใช้ปุ๋ยเคมีของโลก ทั้งที่ ต้นพืชสามารถดูดซับปุ๋ยเหล่านั้นได้เพียงร้อยละ 25-35 ของปริมาณที่ใช้เท่านั้น พฤติกรรมการใช้ปุ๋ยดังกล่าวนอกจากจะทำให้ต้นทุนการเพาะปลูกสูงโดยใช่เหตุแล้ว ยังมีผลต่อคุณภาพข้าว โดยเมื่อเดือนพฤษภาคม 2556 นักวิชาการได้ตรวจพบข้าวที่เพาะปลูกในมณฑลมณฑลหูหนานและพื้นที่ทางตอนใต้ปนเปื้อนสารแคดเมียม (Cadmium) ซึ่งเป็นสารก่อมะเร็งในระดับที่สูง อันเพิ่มความกังวลใจอย่างมากต่อคุณภาพข้าวที่บริโภคอยู่ในหมู่ชาวจีน

การบริโภคข้าวในจีน

จีน ... แชมป์กินข้าว ในอดีต ผมเคยได้ยินคำกล่าวยอดฮิตของคนไทยเชื้อสายจีนที่ว่า “เรื่องกินเรื่องใหญ่ เรื่องตายเรื่องเล็ก” ซึ่งสะท้อนถึงความสำคัญที่ชาวจีนมีต่อเรื่องการบริโภคอาหาร ขณะที่ท่านเวิน เจียป่าว อดีตนายกรัฐมนตรีคนขยันของจีนก็เคยกล่าวในเรื่องนี้เอาไว้เช่นกันว่า มีเพียง 2 เรื่องที่อาจสร้างปัญหาทำให้รัฐบาลอยู่ไม่ได้ ซึ่งหนึ่งในนั้นได้แก่ เรื่องปากท้อง โดยที่ชาวจีนบริโภคข้าวเป็นอาหารหลัก ดังนั้น ข้าวจึงนับเป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างยิ่งยวด เรากำลังพูดถึงผู้บริโภคราว 1,400 ล้านคน หรือกว่าร้อยละ 20 ของจำนวนประชากรโลก การปล่อยให้จีนขาดแคลนข้าวหรือปล่อยให้ข้าวมีราคาแพงขึ้นอย่างไร้เหตุผลก็อาจส่งผลต่อความอยู่รอดของรัฐบาลจีน

 ในเชิงปริมาณ ชาวจีนบริโภคข้าวมากที่สุดในโลก และยังคงมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเพิ่มขึ้นจากเฉลี่ยปีละราว 120 ล้านตันในทศวรรษ 1980 เป็นเฉลี่ยปีละ 130 ล้านตันเศษในทศวรรษ 1990 และเพิ่มเป็นเฉลี่ยปีละราว 140 ล้านตันในทศวรรษ 2000 ทั้งนี้ ในปี 2556 จีนบริโภคข้าวเพิ่มขึ้นเป็น 147 ล้านตัน เพิ่มขึ้นกว่าร้อยละ 14 เมื่อเทียบกับของปีที่ผ่านมา ซึ่งนั่นหมายความว่า จีนยังปลูกข้าวไม่เพียงพอสำหรับความต้องการภายในประเทศ และสถานการณ์น่าจะเป็นเช่นนี้ต่อไปอีกอย่างน้อย 5 ปี

ผลผลิตและการบริโภคข้าวของจีน ระหว่างปี 2551/52-2556/57

ปี ปริมาณ (ล้านตัน)

ผลผลิต การบริโภค

2551/52 134.3 133.0

2552/53 136.6 134.3

2553/54 137.0 135.0

2554/55 140.7 139.6

2555/56 143.0 144.0

2556/57 141.5 147.0

การบริโภคข้าวต่อหัว ... ลดลง อย่างไรก็ดี การบริโภคข้าวต่อหัวของจีนมีแนวโน้มลดลงในช่วงหลายปีหลัง ปัจจุบัน ชาวจีนบริโภคข้าวเฉลี่ยอยู่ที่ราว 90 กิโลกรัมต่อปี โดยการบริโภคข้าวต่อหัวของคนในเมืองอยู่ที่เพียงครึ่งหนึ่งของคนในชนบทเท่านั้น ดังนั้น แม้ว่ารัฐบาลจีนได้เริ่มผ่อนคลายนโยบายลูกคนเดียวระลอกใหม่ ซึ่งอนุญาตให้พ่อหรือแม่ที่เป็นลูกคนเดียวมีลูกได้ 2 คนแล้ว แต่การขยายตัวของชุมชนเมืองของจีนที่ดำเนินไปอย่างรวดเร็ว ทำให้คนในชนบทที่ย้ายเข้าสู่สังคมเมืองจะค่อย ๆ เปลี่ยนพฤติกรรมโดยหันมาบริโภคข้าวน้อยลง ส่งผลให้การบริโภคข้าวของจีนโดยรวมเพิ่มขึ้นในอัตราที่ลดลงในระยะยาว

การนำเข้า-ส่งออกข้าวของจีน

การส่งออก ... มีศักยภาพในระยะยาว การส่งออกข้าวของจีนมีแนวโน้มลดลงนับแต่ปี 2550 และอยู่ในระดับราว 0.4 ล้านตันในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ส่วนใหญ่เป็นข้าวคุณภาพต่ำ อย่างไรก็ดี โดยที่ผลผลิตข้าวต่อพื้นที่ของจีนมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น และหากรัฐบาลยังคงให้ความสำคัญกับการพึ่งพาผลผลิตภายในประเทศในระดับสูง ก็คาดว่าผลผลิตจะมากกว่าปริมาณการบริโภคภายในประเทศราว 10 ล้านตันในปี 2563 ซึ่งหากอุปสงค์และอุปทานในจีนเป็นเช่นนั้นและคงอยู่จริง ก็คาดว่าจีนจะกลายเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวในอนาคต

การนำเข้า ... กลายเป็นแชมป์โลก ขณะที่การนำเข้าข้าวของจีนในยุคก่อนเข้าร่วมเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก (World Trade Organization) และช่วง 5 ปีแรกหลังการเป็นสมาชิกฯ มีระดับ ค่อนข้างต่ำและผันผวน โดยนำเข้าเฉลี่ยราว 0.5 ล้านตันต่อปี การนำเข้าข้าวของจีนมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยมานับแต่ปี 2551 โดยในระหว่างปี 2553-2556 การนำเข้าข้าวของจีนเติบโตถึงราว 6 เท่าตัว โดยเพิ่มขึ้นจาก 0.5 ล้านตันในปี 2553 เป็นถึง 3.4 ล้านตันในปี 2556 ซึ่งทำให้จีนแซงหน้าไนจีเรีย กลายเป็นประเทศผู้นำเข้าข้าวรายใหญ่ที่สุดของโลกไปโดยปริยาย

ประการสำคัญ การนำเข้าข้าว 3-4 ล้านตันต่อปีนับว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับปริมาณความต้องการโดยรวมของประเทศ เพราะคิดเป็นสัดส่วนไม่ถึงร้อยละ 3 ของการบริโภคโดยรวมเท่านั้น แถมจีนยังมีพืชทางเลือกอื่นในการบริโภค อาทิ ข้าวโพด เผือก และมัน กอปรกับตลาดข้าวระหว่างประเทศก็มีระดับการแข่งขันและเสรีมากขึ้น จึงไม่น่าเป็นประเด็นที่จีนเกรงว่าจะมีความเสี่ยงในการพึ่งพาข้าวนำเข้าแต่อย่างใด

นโยบายคงคลังและเงื่อนไขการนำเข้าข้าว

นโยบายคงคลัง ... เพิ่มระดับ จีนนับเป็นประเทศที่มีการสำรองข้าวคงคลังมากที่สุดในโลก โดยมีสัดส่วนคิดเป็นเกือบร้อยละ 45 ของปริมาณสำรองข้าวคงคลังรวมของโลก ทั้งนี้ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา จีนมีแนวโน้มเพิ่มระดับการสำรองคงคลังข้าวเพิ่มขึ้นจากราว 38.6 ล้านตันในปี 2552 เป็นกว่า 46 ล้านตันในปี 2557

สำรองคงคลังข้าวของจีน ระหว่างปี 2551/52-2556/57

ปี ปริมาณ (ล้านตัน)

2551/52 38.6

2552/53 40.5

2553/54 42.6

2554/55 45.0

2555/56 46.6

2556/57 46.4

โควต้าข้าว ... กลเม็ดคุมการนำเข้า คงไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่ารัฐบาลจีนสร้างเงื่อนผูกปมการนำเข้าข้าวไว้อย่างแยบยล นับแต่ปี 2537 จีนมีพันธะสัญญาผูกพันกับองค์การการค้าโลกในสินค้าข้าวในลักษณะ “โควต้าภาษี” (Tariff Rate Quota: TRQs) โดยกำหนดปริมาณไว้ที่ 5.32 ล้านตัน จำแนกเป็นข้าวเมล็ดสั้นและเมล็ดยาวอย่างละครึ่ง โดยข้าวในโควต้าเสียอากรนำเข้า (In-quota tariff) ในอัตราร้อยละ 1 ของราคา CIF ขณะที่ข้าวนอกโควต้าเสียอากรนำเข้า (Out-of-quota tariff) ในอัตราร้อยละ 65 ของราคา CIF เพื่อปกป้องผู้ผลิตข้าวทั้งสองประเภท

ต่อประเด็นคำถามว่าทำไมรัฐบาลจีนจึงต้องกำหนดโควต้านำเข้าข้าวเมล็ดสั้นและยาวไว้อย่างละครึ่งนั้น ผมเห็นว่า การกำหนดเงื่อนไขดังกล่าวจะเป็นการลดระดับการนำเข้าข้าวเมล็ดสั้น เพราะจีนมีผลผลิตมากพอและสามารถแข่งขันด้านราคาได้ นอกจากนี้ยังทำให้โควต้าข้าวเมล็ดยาวลดน้อยลงไปโดยปริยาย (เมื่อกำหนดสัดส่วนไว้อย่างละครึ่ง) ซึ่งช่วยให้สามารถจำกัดปริมาณการนำเข้าข้าวโดยรวมไปพร้อมกัน

โดยที่อัตราอากรนำเข้าของข้าวนอกโควต้าที่สูงดังกล่าวทำให้จีนไม่เคยนำเข้าข้าวเกินกว่าปริมาณที่ผูกพันไว้ นอกจากนี้ ในทางปฏิบัติ ผู้นำเข้าข้าวยังต้องมีคุณสมบัติและยื่นขอรับโควต้าการนำเข้าเป็นคราว ๆ ไป (เอกสารแนบ) ซึ่งกลายเป็นปัญหาอุปสรรคด้านการนำเข้าข้าวในอีกชั้นหนึ่ง โดยการจัดสรรข้าวในโควต้าดังกล่าวในปัจจุบันกระจายไปยังรัฐวิสาหกิจจีนในสัดส่วนมากกว่าร้อยละ 50 ของปริมาณการนำเข้าข้าวในแต่ละปี ส่วนที่เหลือจัดสรรให้แก่กิจการเอกชน ทั้งนี้ รัฐบาลจีนยังยืนยันในข้อผูกพันกับองค์การการค้าโลกในปี 2557 ในเงื่อนไขเดิม ซึ่งปริมาณโควต้าภาษีดังกล่าวมีสัดส่วนคิดเป็นราวร้อยละ 14 ของปริมาณข้าวที่ซื้อขายระหว่างประเทศโดยรวม ซึ่งคาดว่าจะอยู่ที่ราว 38 ล้านตัน

ประการสำคัญ ประเด็นปัญหาที่กลายเป็น “ทอร์คออฟเดอะทาวน์” ในบ้านเราก็คือ การซื้อขายข้าวตามสัญญาแบบรัฐต่อรัฐหรือ “จีทูจี” กับสองรัฐวิสาหกิจยักษ์ใหญ่ในวงการสินค้าเกษตรของจีนอย่าง “เป่ยต้าฮวง” (Beidahuang) จากมณฑลเฮยหลงเจียง และ “คอฟโค้” ผู้ยิ่งใหญ่ในวงการเกษตรจากกรุงปักกิ่ง ซึ่งสร้างความปวดเศียรเวียนเกล้าให้กับผู้ที่เกี่ยวข้องและประชาชนที่สนใจ เพราะจากการศึกษาพบว่า นอกเหนือจากการกำหนดโควต้านำเข้าข้าวดังกล่าวในพันธะสัญญากับ WTO แล้ว จีนยังสร้าง “คอขวด” โดยซ่อนเงื่อนไขที่กำหนดไว้ว่า ในการซื้อขายข้าวแบบจีทูจีนั้น รัฐบาลจีนได้มอบหมายให้คอฟโค้ ซึ่งรัฐบาลถือหุ้นอยู่ราวร้อยละ 60 ของทั้งหมด เป็นผู้นำเข้าข้าวแต่เพียงผู้เดียว ซึ่งปริมาณข้าวส่วนนี้มีสัดส่วนราวครึ่งหนึ่งของปริมาณโควต้าที่กำหนดไว้

นั่นเท่ากับว่า การนำเข้าข้าวอยู่ในมือของรัฐบาลจีนเกือบสมบูรณ์ เพราะในส่วนของการนำเข้าข้าวของรัฐก็ใช้คอฟโค้เป็นหน่วยงานนำเข้าจุดเดียว ขณะที่การนำเข้าข้าวของเอกชนก็ต้องขอรับการจัดสรรโควต้าจากรัฐบาลอยู่ดี

ดังนั้น จีนจะนำเข้าข้าวมากหรือน้อยในแต่ละปีขึ้นอยู่นโยบายของรัฐบาลจีนเป็นสำคัญ เช่น หากปีใดที่ผลผลิตข้าวภายในประเทศมีอยู่มาก จีนก็อาจไม่จัดสรรโควต้าการนำเข้าข้าวมากนัก หรือหากจีนมีนโยบายเพิ่มปริมาณสำรองสินค้าเกษตร เนื่องจากเกรงปัญหาภัยแล้ง ภัยสงคราม หรือเพื่อแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กับประเทศที่ต้องการจัดซื้อสินค้าจีน ก็อาจจัดสรรโควต้าหรืออาจให้คอฟโค้ไปจัดซื้อข้าวแบบจีทูจีมากขึ้น

ในทางกลับกัน เงื่อนไขที่ผูกล็อกให้คอฟโค้เป็นผู้นำเข้าแบบจีทูจีแต่เพียงผู้เดียวก็เป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้สัญญาซื้อขายข้าวระหว่างกรมการค้าต่างประเทศและเป่ยต้าฮวง ซึ่งลงนามซื้อขายข้าวจำนวน 1.2 ล้านตันไปเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน 2556 ต้องมีอันยกเลิกไป เพราะผู้ที่เกี่ยวข้องเกรงว่าจะโดนควันหลงจากการตีความของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ที่เห็นว่า การลงนามซื้อขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐกับจีนต้องกระทำกับรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลกลางเท่านั้น

ทำไมจีนต้องซื้อข้าวไทย

ข้าวไทย ... เหมาะสำหรับการบริโภค สำหรับผู้อ่านหลายท่านอาจสงสัยว่า ในขณะที่จีนเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ที่สุดของโลก ทำไมจีนเป็นผู้นำเข้าข้าวรายใหญ่สุดของโลกดังที่ปรากฏในปี 2556 เหตุผลประการแรกก็คือ จีนเป็นประเทศที่มีจำนวนประชากรมากและบริโภคข้าวเป็นอาหารหลัก ทำให้มีความต้องการข้าวจำนวนมหาศาลในแต่ละปี ซึ่งขีดความสามารถในการผลิตข้าวของจีนยังไม่เพียงพอในเชิงปริมาณ ประการถัดมา โดยที่ชาวจีนฐานะดีขึ้น และหันมาใส่ใจด้านความปลอดภัยมากขึ้น (แถมยังบริโภคน้อยลง) จึงต้องการเลือกบริโภคข้าวคุณภาพดี ซึ่งข้าวจีนไม่อาจตอบสนองได้มากพอทั้งในเชิงปริมาณและภาพลักษณ์ จีนจึงนำเข้าข้าวจำนวนมากในแต่ละปี

ข้าวไทยนับเป็นข้าวคุณภาพดี ยิ่งพอเป็นข้าวหอมมะลิด้วยแล้วยิ่งมีภาพลักษณ์และชื่อเสียงที่ดีมากในตลาดจีน ไม่ว่าจะมีข่าวเกี่ยวกับความไม่น่าเชื่อถือด้านคุณภาพของข้าวไทยปล่อยออกมาอย่างไรก็ตาม ประการสำคัญ กระทรวงพาณิชย์โดยกรมการค้าต่างประเทศก็มีการกำหนดมาตรฐานและการตรวจสอบข้าวส่งออกที่ได้รับการยอมรับ ในทางกลับกัน รัฐบาลจีน โดย AQSIQ ก็ทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานและกำกับตรวจสอบมาตรฐานข้าวนำเข้าอย่างเป็นระบบ ดังนั้น ข้าวไทยที่ผ่านการตรวจสอบและส่งมาจำหน่ายที่ตลาดจีนจึงไม่มีประเด็นในเรื่องมาตรฐานคุณภาพ

ต่อประเด็นที่ว่า “จีนนำเข้าข้าวไทยจำนวน 1 ล้านตันไปทำอะไร?” ผมก็ขอเรียนว่า โดยที่ข้าวไทยเป็นที่ต้องการของตลาด มีคุณภาพและภาพลักษณ์ดี รวมทั้งยังมีราคาสูงกว่าข้าวของคู่แข่งขันอย่างเวียดนามและอินเดีย ดังนั้น คอฟโค้ซึ่งเป็นกิจการที่ทำธุรกิจค้าข้าวกับไทยมาเป็นหลายสิบปี และมีความเชี่ยวชาญข้าวไทยและการทำตลาดในจีนเป็นอย่างดี คงไม่มีเหตุผลในการที่จะนำเอาข้าวไทยไปทำเป็นอาหารสัตว์หรือทำลายให้ขาดทุนเล่นแต่อย่างใด ซึ่งอาจช่วยตอบคำถามของเพื่อนผมได้ว่า “จีนซื้อข้าวดังกล่าวมาจำหน่ายเพื่อการบริโภคนั่นเอง”

อย่างไรก็ดี โดยข้อเท็จจริงแล้วก็อาจพบว่า ข้าวหอมมะลิไทยยังมีกรณีปัญหาการถูกปลอมปนและละเมิดทรัพย์สินทางปัญญา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเครื่องหมายการค้า “HOM MALI” ที่เป็น “ตรารวงข้าวสีเขียว” อยู่ค่อนข้างมาก ทำให้ข้าวหอมมะลิไทยในตลาดจีนสูญเสียมาตรฐาน มีภาพลักษณ์ที่ด่างพร้อย และขาดเสน่ห์ของความหอมกรุ่นไปไม่มากก็น้อย จนทำเอาผู้บริโภคชาวจีนจำนวนมากมักบ่นว่าข้าวที่เรานำเอามาจัดกิจกรรมประชาสัมพันธ์แจกชิมในจีนมีรสชาติและความหอมกว่าข้าวหอมมะลิที่พวกเขาซื้อหามาบริโภคมาก

ดังนั้น ไทยจึงจำเป็นต้องกำกับตรวจสอบเข้มสินค้าข้าวส่งออก และร่วมมือกับหน่วยงานภาครัฐของจีนในการตรวจสอบคุณภาพข้าวไทยที่จำหน่ายในตลาดจีน รวมทั้งประชาสัมพันธ์ตอกย้ำ “สถานะ” ด้านมาตรฐานคุณภาพของข้าวไทยเพื่อสร้างความมั่นใจให้กับผู้บริโภคจีน ขณะเดียวกัน ตลาดข้าวในจีนก็เริ่ม “สลับซับซ้อน” มากขึ้น การที่ผู้บริโภคในเมืองซึ่งมีฐานะความเป็นอยู่ดีและมีแนวโน้มบริโภคข้าวน้อยลง จึงเริ่มเปลี่ยนมุมมองความคิด โดยหันมามองหาและยินดีจ่ายเงินซื้อ “ข้าวคุณภาพ” มาบริโภคมากขึ้น จุดนี้เองที่อาจเป็นโอกาสของตลาดข้าวหอมมะลิและข้าวพิเศษที่มีมูลค่าเพิ่มสูงประเภทใหม่ของไทยในตลาดจีน

นอกจากนี้ โดยที่จีนยังคงจะเป็นตลาดข้าวของไทยที่สำคัญในอนาคต กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศยังอาจใช้เวทีการประชุมทวิภาคีด้านเศรษฐกิจระหว่างไทย-จีนนำเสนอเพื่อขอให้รัฐบาลจีนเพิ่มรายชื่อผู้นำเข้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐให้มีความ “ยืดหยุ่น” แก่การนำเข้าข้าวไทยมากขึ้น โดยอาจเพิ่มเติมรายชื่อรัฐวิสาหกิจในระดับมณฑล แทนที่จะกระจุกตัวอยู่กับคอฟโค้เพียงรายเดียว เพราะปัจจุบันรัฐวิสาหกิจจีนในระดับมณฑลก็เป็นกิจการขนาดใหญ่และมีความพร้อมในการที่จะร่วมมือกับรัฐบาลไทยในการนำเข้าและเป็นช่องทางกระจายข้าวและสินค้าเกษตรอื่น ๆ ในตลาดจีน แถมหากพิจารณาจากความเป็นรัฐวิสาหกิจ คอฟโค้เองก็ยังมีสัดส่วนการถือหุ้นของภาครัฐต่ำกว่าของหลายรายในจีน

แม้นว่าคำว่า “ทำนาบนหลังคน” จะเสียดแทงความรู้สึกของเรามากน้อยเพียงใด แต่หลังของชาวนาก็ยังเป็นพื้นที่ที่เย้ายวนใจนักการเมืองและนายทุนอยู่เสมอ ...